LE RECENTI TRASFORMAZIONI DEL SISTEMA DEGLI APPALTI PUBBLICI: DAL DIRITTO EMERGENZIALE ALL'INTELLIGENZA ARTIFICIALE

Il mondo (la società) è in continua evoluzione e il diritto è sempre un elemento che segue e a volte guida i cambiamenti sociali; anche il diritto amministrativo e in particolar modo il sistema degli appalti pubblici è soggetto a questa regola. In particolare negli ultimi decenni gli elementi che più hanno inciso sulle trasformazioni sociali (e quindi giuridiche) sono stati: gli eventi emergenziali (climatici, sismici, sanitari, bellici...) e l'evoluzione tecnologica. Su tali tematiche si è sviluppato anche il diritto amministrativo, dando spazio al diritto emergenziale e alla digitalizzazione della PA. Proprio questi due "filoni" del diritto amministrativo, considerati nel loro impatto sulla disciplina dei contratti pubblici, saranno l'oggetto principale di questo studio, che cercherà di rispondere alle seguenti domande: 1) come e perché il diritto amministrativo emergenziale abbia inciso sul sistema degli appalti pubblici; 2) come e perché la digitalizzazione possa rivelarsi una risorsa strategica, tenendo conto però delle criticità attuali e del futuro (prossimo) legate all'intelligenza artificiale. Dopo una sintetica, ma necessaria introduzione sui principi del diritto emergenziale, l’indagine si soffermerà sugli eventi emergenziali più noti occorsi in Italia negli ultimi dieci anni, segnalando gli interventi normativi messi in atto nel settore degli appalti pubblici, spesso di segno derogatorio rispetto al quadro ordinario. La finalità di tale indagine è di verificare se e come il diritto emergenziale (degli appalti), più volte prorogato e reiterato, sia diventato un modus operandi del Legislatore per rendere più rapida ed efficace l’azione amministrativa, anche qualora alcuni istituti “emergenziali” fossero già previsti e regolarmente adottabili all’interno del quadro normativo ordinario (in particolare, il Codice dei contratti pubblici), senza necessità di varare norme derogatorie. Evidentemente, lo stesso Legislatore poco si fidava del sistema ordinario degli appalti pubblici, tant’è che nuove deroghe sono state adottate anche per affrontare altre tipologie di “emergenza”, qualificabili di natura “giuridico-finanziaria”; infatti, recentemente, si è assistito al curioso – per non definirlo paradossale – fenomeno, per cui gli interventi normativi emergenziali volti alla ripresa economico-sociale sono essi stessi divenuti nuove “emergenze”, in quanto richiedevano urgenti e imponenti interventi strutturali, tali da necessitare, a loro volta, di un quadro normativo emergenziale. Il riferimento è, principalmente ma non solo, al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – PNRR (finanziato dall’Unione Europea all’indomani della crisi economica globale, acuita poi dalla pandemia sanitaria da Covid-19) progettato come strumento di rilancio economico dopo lo stato “eccezionalmente emergenziale” causato dal Covid; tale strumento è stato però organizzato in modo da richiedere agli Stati membri beneficiari una puntuale programmazione di interventi strutturali a forte impatto sul tessuto sociale che, per la loro messa in atto, hanno poi richiesto a loro volta specifici interventi normativi derogatori; ancora una volta, quindi, per ripristinare la “normalità”, bisogna ricorrere alle procedure emergenziali. Un ulteriore elemento che caratterizza l’approccio del Legislatore delle emergenze, almeno nelle occasioni più recenti e con azioni ad ampio raggio, è il frequente accostamento, alle norme che derogano al Codice dei contratti pubblici, della previsione di procedure digitalizzate: si tenta di raggiungere così il doppio obiettivo della maggiore efficienza dell’azione amministrativa (in termini di speditezza ed economicità) e della maggiore trasparenza delle procedure. È pertanto chiara la consapevolezza (o almeno la percezione) del Legislatore circa la valenza della digitalizzazione nel processo dell’efficientamento dell’azione amministrativa (non solo nel settore degli appalti): non a caso, uno dei punti innovativi del nuovo Codice dei contratti pubblici del 2023 è proprio la disciplina della digitalizzazione del ciclo di vita degli appalti. E infatti, l’analisi continua esaminando il nuovo Codice dei contratti pubblici D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, partendo dalla necessità della revisione dell’intera disciplina, emersa proprio alla luce delle numerose norme derogatorie - sparse un po' a macchia di leopardo all’interno di diversi interventi normativi di stampo emergenziale - che nel tempo si sono accumulate, andando a snaturare la funzione unitaria dell’allora vigente Codice (D. Lgs. n. 50/2016). Tentando di seguire un unico filo conduttore, si esaminerà poi il percorso procedimentale – con le relative motivazioni – che ha portato al varo del nuovo Codice, per soffermarsi quindi sugli aspetti strutturali del testo e sulle tematiche giuridiche più innovative. Tra queste, particolare attenzione sarà riservata alla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici, senza omettere una doverosa introduzione sul concetto di “amministrazione digitale”. All’interno di tale paradigma verrà dato spazio alla cd. decisione algoritmica, con i connessi argomenti problematici, soprattutto sull’attuale ruolo della discrezionalità amministrativa. Per concludere compiutamente la trattazione, corre l’obbligo di considerare le nuove prospettive aperte dall’introduzione nel Codice dell’utilizzo delle “procedure automatizzate”, e in particolare dell’intelligenza artificiale; pertanto, la parte conclusiva del presente lavoro verte proprio su tale argomento - che caratterizzerà senz’altro il “futuro (prossimo)” del sistema dei contratti pubblici - analizzando i recenti, ma già consolidati, orientamenti giurisprudenziali e i dibattiti dottrinali.