Parcheggi a pagamento e motivazione dell'atto amministrativo

Il commento prende spunto da una decisione del Consiglio di Stato in tema di istituzione di parcheggi a pagamento da parte di un Comune, per sviluppare una riflessione sul difetto di motivazione come vizio di legittimità dei provvedimenti amministrativi. La decisione con la quale il Comune aveva istituito parcheggi a pagamento senza contestuale riserva di spazi per parcheggi gratuiti, motivata con la particolare rilevanza urbanistica della zona, era stata annullata in primo grado per eccesso di potere sotto i profili della carenza di istruttoria e del difetto di motivazione; al contrario, il Consiglio di Stato ha ritenuto il provvedimento comunale ragionevole e adeguatamente motivato. Un passaggio della sentenza relativo alla motivazione dell’atto impugnato offre lo spunto per approfondire il vizio corrispondente, nella sua duplice possibile accezione formalista o sostanzialista. Nell’approccio formalista è la mancata o difettosa esternazione dei motivi a viziare il provvedimento per violazione di legge; nell’impostazione sostanzialista, invece, il vizio consiste in un difetto funzionale della decisione che si manifesta nell’assenza o nell’inadeguatezza della motivazione, alla stregua dell’eccesso di potere. L’idea formalista presuppone una funzione oggettiva della motivazione, concepita come veicolo per un controllo democratico espletato dalla generalità degli amministrati sull’esercizio del potere; la tesi sostanzialista, invece, considera la motivazione in funzione del sindacato giurisdizionale sulle modalità di esercizio del potere. Nell’ottica formalista il giudice deve limitarsi ad accertare se l’atto impugnato presenti o meno una motivazione, non potendola ricavare da atti infra-procedimentali o da altri provvedimenti, né potendo consentire alla difesa dell’amministrazione di integrare in sede processuale una motivazione carente. Al contrario, nell’ottica sostanzialista, il giudice non può fermarsi all’esame dell’atto impugnato ma deve addentrarsi nell’analisi della concreta fattispecie di esercizio del potere al fine di accertare se al difetto della motivazione corrisponda un vizio funzionale dell’attività in termini di eccesso di potere. Nel primo caso il difetto di motivazione è un vizio sostanziale, nel secondo è un vizio formale, con quanto ne consegue in ordine alla non annullabilità e alla sanabilità del provvedimento. Nell’ottica formalista il difetto di motivazione è predicabile indipendentemente dalla natura vincolata o discrezionale del potere esercitato; nell’approccio sostanzialista diventa invece un vizio tipico degli atti discrezionali. La giurisprudenza è sempre stata favorevole all’impostazione sostanzialista, la dottrina al contrario predilige la tesi formalista. Ricostruite così le due chiavi di lettura, si riconduce la sentenza in commento a quella sostanzialista, per poi sottoporla a critica. Si sostiene l’autonoma rilevanza dell’esternazione dei motivi nel testo dell’atto, che assolve non solo alla funzione di consentire il sindacato giurisdizionale sul modo di esercizio del potere, ma anche a quella di rendere conoscibile e verificabile dall’esterno il percorso decisionale compiuto dall’amministrazione, sia da parte della generalità dei cittadini, in funzione di controllo democratico sull’esercizio del potere, sia da parte dei destinatari dell’atto, in funzione di garanzia delle posizioni individuali incise dal potere stesso. Si supporta la tesi sostenuta invocando il principio democratico, quello di trasparenza della P.A. e infine l’obbligo di includere nella motivazione le ragioni del mancato accoglimento delle argomentazioni dei privati che hanno partecipato al procedimento.